산지관리법 위반 여부 – 토지의 형질변경

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1. 산지전용의 처벌 : 형질변경이란?

산지관리법은 산지의 전용을 처벌하고 있습니다.

산지관리법

제53조(벌칙) 보전산지에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하고, 보전산지 외의 산지에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 이 경우 징역형과 벌금형을 병과(倂科)할 수 있다.
1. 제14조제1항 본문을 위반하여 산지전용허가를 받지 아니하고 산지전용
을 하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 산지전용허가를 받아 산지전용을 한 자
제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.

그렇다면 산지의 전용이 뭘까요?

산지관리법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다.
가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취
나. 토석 등 임산물의 채취
다. 대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(盛土) 또는 절토(切土) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다]
라. 산지일시사용
 
3. “산지일시사용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것
나. 산지를 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것

형질변경이라고 하는데, 여전히 어렵습니다. 산지의 ‘형질 변경’은 또 뭔가요? ‘형질변경’에 대하여 산지관리법은 아무런 정의를 하고 있지 않습니다. 제가 추측하기로 형질변경은 대법원 1992. 11. 27. 선고 92도1477 판결  에서 처음으로 정의를 한 것 같은데요. 그 이후로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령에 이 판결과 똑같은 문구로 정의가 되어 있는 것 같습니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제51조(개발행위허가의 대상) ① 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다

3. 토지의 형질변경 : 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)

토지 형질변경
출처 : 토지이용규제정보서비스(LURIS)

2. 토지 형질변경으로 처벌되지 않는 경우

모든 절토, 성토, 정지, 포장을 다 토지 형질변경으로 보아 규제한다면 경제활동이 경직될 것입니다. 이에 경미한 토지 형질변경은 규제에서 제외하고 있습니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위)  제56조제4항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. 

3. 토지의 형질변경
가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등(포장을 제외하며, 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다)
나. 도시지역ㆍ자연환경보전지역 및 지구단위계획구역 외의 지역에서 면적이 660제곱미터 이하인 토지에 대한 지목변경을 수반하지 아니하는 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등(토지의 형질변경 면적은 형질변경이 이루어지는 당해 필지의 총면적을 말한다. 이하 같다)
다. 조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경(절토 및 성토는 제외한다)
라. 국가 또는 지방자치단체가 공익상의 필요에 의하여 직접 시행하는 사업을 위한 토지의 형질변경

이러한 경미한 행위 예외조항은 산지관리법에도 똑같이 적용될 것입니다. 산지관리법은 토지의 ‘형질변경’이란 개념을 위 국계법에 의존하는 것으로 보이는데, 그렇다면 국계법상 형질변경의 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위 역시 산지관리법 제14조상의 허가 역시 똑같이 예외로 작용한다고 보는 것이 더 타당하기 때문입니다.

3. 산지관리법상 산지전용으로 볼 수 없는 경우

위와 같이 50센티미티 이내의 절토, 성토, 정지 등 법규상에 규정된 예외 사항 외에도 산지전용의 예외가 없을까요?

실제 발생한 형사사건인데요, 상식적으로 산지전용으로 볼 수 없지만 법령의 기계적 해석으로 인하여 산지관리법 위반으로 기소된 사건들이 실제로 존재합니다.

보전산지상에 위치한 무허가 건물의 경우에 이러한 일들이 발생합니다. 저소득층의 주거상의 필요를 위해 보전산지상에 예전부터 존재한 가옥에 대해서는 국가가 강제 철거를 자제하고 있는데요.

기계적으로 딱 그 가옥의 건축외곽선까지만 주거용 건물로 인정하여 변상금을 부과(어쨌건 국유재산이니 변상금은 부과해야겠죠?)하고 나머지는 땅에 대하여는 모두 보전산지로 등록을 하는 것입니다.

이 경우 어떻게 되냐면, 가옥의 출입문의 바로 바깥에 신발을 놓을 장소 역시 보전산지가 됩니다. 이러한 출입구 주변 시멘트 바닥은 이미 아주 오래전부터 형성되어 있는 것인데, 낡아서 시멘트 바닥 보수를 다시 했다고 해봐요. 보전산지인데 ‘미장행위(포장행위)’를 하였다는 이유로 신고가 들어가면 소관행정청은 산지관리법 위반 여부를 조사할 수 밖에 없어요.

그런데 원래 쓰던 시멘트 바닥을 단지 고쳤다는 이유로 기소된다면 이는 부당하겠죠?

따라서 원래부터 산지로 유지된 것이 아니라, 어떤 이유에서든 아주 오래전부터 시멘트 혹은 콘크리트로 포장된 곳이라면 이 곳을 보수하기 위해 다시 포장하는 것은 산지관리법 위반에 해당하지 않을 것입니다.

그 외에 단지 땅을 판 것만으로도 산지관리법 위반에 해당하지 않는다고 보아야 합니다. 만약 하수관 매설을 위한 굴착을 했다고 해봅시다. 그렇다면 이 경우는 땅을 재매립하는 것을 예정하는 것입니다. 산지관리법상의 토지 형질변경은 절토 등을 토지의 모양이 변경되는 것을 말하는 것인데, 하수관 매설을 위해 임시로 굴착을 했다고 하여, 토지가 절토 되었다고 볼 수는 없거든요.

산지전용이란 것이 꽤 애매하게 적용될 수 있으므로, 이러한 사례가 발생한 경우에는 전문가인 변호사에게 일을 맡기는 것이 타당할 것입니다.

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